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摘要：介绍了日本森林组合历史沿革、基本特点、组织和管理系统、运行机制、最新发展动向。认为日本在森林组合的发展经验在6 个方面对我国林业合作组织的建立和完善有借鉴作用：制定法律法规，保障合作组织规范化运营；及时出台扶植政策，引导发展方向；理顺各方关系，构建高效的管理体制；明确森林组合的公益性质，增强持续培育森林的能力；提高合作组织的素质，强化微观活力；扩大就业，稳定林业人员队伍。
关键词：日本森林组合；组织与管理；运行机制；林业合作组织；启示
随着集体林权制度改革的不断深入，我国集体林业呈现出以家庭承包为主的经营格局。“目前，已有18 个省区市基本完成明晰产权任务，确权到户林地1.49 亿hm2，占全国集体林地总面积的81.69%，6825 万农户拿到林权证，3 亿多农民直接受益。林业合作组织达到6.4 万个，带动农户1846 万户，经营林地2000 多万hm2”。虽然林业合作组织发展很快，势头迅猛，但在实践中我国林业合作组织还存在着若干亟待解决的问题，诸如：在外部发展环境方面，缺乏相应的法律保障和必要的扶持政策；在管理体制方面，存在着多头管理，又无人具体负责现象；在内部运作机制方面，多数林业合作组织规模小、实力差，内部管理制度不健全等。日本森林组合（相当于我国的林业合作组织）历经了100 多年的发展，在组织上不断强化，在制度上日趋完善，在私有林发展中发挥了巨大作用。日本与我国是一衣带水的邻邦，同处东亚地区，两国历史文化非常相近，日本的森林组合制度对我国林业合作组织的建立和完善有着重要的借鉴作用。
1 基本情况
日本的森林所有制包括国有林和民有林，民有林又包括地方公有林和私有林。国有林面积为785万hm2，占森林总面积的31％，民有林面积为1737万hm2，占69％。森林组合是日本民有林的基本管理形式。迄今为止，森林组合还是日本林业最大的职能组织。
1.1 发展沿革
森林组合的发展，笔者将其分为萌芽、起步、引导、发展和成熟5 个阶段。
1.1.1 萌芽阶段（1871~1906）
日本明治维新（1864~1871）之后，随着矿业的发展，木材需求高涨，导致森林过伐现象严重。随着西方林业经营思想的传入，林业合作化运动也开始在日本萌芽，为此，各地相继涌现了以森林保护、防止盗伐和森林防火等为目的的被称为山林组合、民有林组合、林业组合、民有林保护组合的民间合作组织。可以说，这是日本森林组合的最初原型。
1.1.2 起步阶段（1907~1910）
1907 年，森林组合被列入《森林法》的第五章。从此，日本森林组合有了法律依据，这标志着日本森林组合制度的起步。在《森林法》中规定了森林组合“任意设立，强制加入”的原则。可以说，森林组合虽为民间组织，却不是建立在森林所有者内部合作化运动的基础之上，而是作为民有林行政管理的载体而设立的。为此，森林组合一开始就受到了政府的扶持，体现出很强的政府行为。
1.1.3 引导阶段（1911~1950）
森林组合虽然有法律依据，但由于没有得到森林所有者的拥护，到1911 年的近四年时间里，全国仅设立了11 个森林组合。之后，日本政府出台了《森林组合设立奖励规则（1911 年）》《林业基础设施奖励事业（1926 年）》等一系列奖励政策，从而促进了森林组合的大量设立。林道建设补助金等都是通过以森林组合为对象来支付的，这项政策成为森林组合设立的强有力的引擎。
1.1.4 发展阶段（1951~1977）
1951 年的新《森林法》所确立的森林组合制度是日本现代森林组合制度的原点，为森林组合的发展带来了新的机遇。森林组合的组织、经营基础、职能、业务范围、业务量等都得到了加强和上升。
1.1.5 成熟阶段（1978—）
1978 年，森林组合制度从《森林法》中独立出来，《森林组合法》成为专门的法律。它的颁布，标志着日本森林组合制度的成熟，在日本森林组合发展史上具有重要的意义。成熟阶段的森林组合制度，为了适应国内外环境的变化，该法进行了1987 年、1997 年和2005 年3 次修订，对森林组合的发展方向、业务内容等进行调整和补充。目前，日本森林组合的最新动向是：普通森林组合向优秀森林组合发展；开始实施提案型集约化作业。
1.2 森林组合基本情况
根据日本林野厅《2008 年度森林组合统计》资料，截至2008 年底，全国森林组合共711 个，会员158 万人，平均每个组合2218 人。森林组合所有森林面积1109 万hm2,平均每个组合1.6 万hm2，占民有林面积的70%。全部出资额529.9 亿日元，平均每个组合出资额达7463 万日元， 每个会员平均出资33600 日元（相当于2695 元）。专职管理人员476人，平均每个组合0.7 人；工作人员7070 人，平均每个组合10 个工作人员。雇佣生产工人25562 人，平均每个组合39 人。
森林组合的业务比例情况，2008 年度的总业务额为2616 亿日元（平均每个组合3.7 亿日元）。其中，森林建设业务等的森林建设部门占61%，林产品业务等的销售部门占25%，为两大主要业务。
森林组合承担的林业作业比例情况，森林组合承担60%～70%（按面积算）的植树、割草、间伐（抚育性间伐为主）业务。另一方面，主伐作业的60%（按面积算）由森林组合以外的公司承担，森林组合承担的比例不到20%。
1.3 日本森林组合的基本特点
1.3.1 具有经济性和公益性双重特性
森林组合法的目的是“促进森林所有者合作组织的发展，提高森林所有者的经济和社会地位，增强森林的持续培育和提高森林生产力，促进国民经济的发展。”提高森林所有者的经济和社会地位体现了经济性（合作组织性质），可以享受企业的优惠政策；增强森林的持续培育和提高森林生产力体现出公益性的特性，又可以享受面向公益性法人的一些优惠政策。
1.3.2 业务范围限定为“林业”
森林组合的业务活动，按照《森林组合法》规定分必须业务和可选业务。必须业务（必须从事一种以上）有：①为会员提供森林经营指导；②会员委托的森林作业或经营；③会员的森林经营信托；④病虫害防治等会员森林保护业务。可选业务（可做可不做业务）具体有：为会员生产的林产品的流通、加工、销售提供服务；提供给会员经营林业的苗木的生产和销售；会员经营的林业或生活所必需的公用设施的设置；资金和物资的提供；为会员编制森林业务计划；会员的福利、林业劳动安全、培训、信息的提供；林道的修筑等15 项。在开展业务之前，规定“会员的”业务必须有超过50%的受益会员，设定“编制外利用限制”。
1.3.3 数量减少，规模扩大
森林组合数量不断减少但每个组合的规模和出资额却大幅度提高。2008 年全国共有森林组合711个， 是1990 年1651个的43%，不到20 年减少了57%，是1963 年3541 个的20%，在不到50 年的时间里减少了80%。但是从经营规模看，2008 年平均每个组合经营管理的森林面积15619hm2 比1990 年的7000hm2 增加了123%，组合会员出资额2008 年为7463 万日元比1990 年的2052.2 万日元增加了264%，出现了跨市町村行政区域的大规模森林组合，森林组合经营基础增强。
1.3.4 组合成员多为零散的小规模林户
在日本私有林所有者绝大多数为零散的小规模林户，持有1~5hm2森林面积的林户占到75%，但其森林面积只占28%；持有10hm2 以内的林户达到了88%，其面积仅占43%；持有50hm2 以内的林户占到了99%。
1.3.5 不在村者的森林所有者增加
私有林的所有者不在村居住，不能亲自在村里作业和经营的森林面积增加。由1980 年18.8%上升到2005 年的25%。
2 日本森林组合的组织和管理
日本国有林和民有林的管理自成体系。国有林由国家林野厅直接经营管理，民有林中的公有林归地方政府管辖，私有林则由森林所有者自主经营。林业管理机构的设置分为中央政府、地方政府和民间组织3个层次。中央政府对民有林的管理主要通过地方政府主管部门和民间合作组织的森林组合来实现。森林组合包含以下内容：
2.1 组织体系
森林组合的组织体系由三级组成：全国森林组合联合会（全森联）、都道府县森林组合联合会（县森联）和市町村森林组合（森林组合）。全森联为森林组合系统中最高的领导机构，其任务为县森联提供指导和服务及设施利用，还负责向政府主管部门提出政策建议及发展森林共济保险等业务；县森联的任务 一是为森林组合会员提高供技术培训、资金支持、信息服务及进行行政管理，二是协助上级部门开展调查与统计等工作。森林组合为会员服务。
2.2 管理系统
森林组合在行业管理上有一套完整的系统，与政府的行政系统相对应。森林组合在全国范围内由国家林野厅林政部具体负责。林政部下设总务办、组合组织办、组合事业办等机构。
在各都道府县由政府农林水产部林务课负责、在各市町村有农林水产课林务科负责，分别设有相应的部门或人员。他们站在地方自治体的角度来管理和指导森林组合。
森林组合虽然不是行政机关，但由于直接参与地方的森林管理，与地方林业行政有着密切的关系。从国家林业行政部门直接由森林组合经办的行政事务有造林补助申请、森林经营方案的认可和手续变更等。由市町村林业行政部门下达，森林组合经办的行政事务有林业生产结构的调整方案和间伐补助申请等。此外，由森林组合经办的行政事务有：采伐申请、生态公益林内木材采伐申请、森林国营保险申请和林业改良资金的融资等。
2.3 运行机制
森林组合是依法成立的法人团体，以为会员服务为宗旨，不以盈利为目的。森林组合是由个人和法人森林所有者出资设立的合作组合。在制度上按照合作组合的一般原则来组织运营。森林组合的运营机关，由总会、理事会以及监事会组成。总会是组合成员构成的最高权力机构，理事会是业务管理和执行机构，监事会是监督机构。森林组合通过一年一度的总会向会员汇报工作和公布收支情况，接受监督。
在森林组合中，一般都雇有专职或临时职员，其人数根据组合大小、业务量多少而定。这些职员可以是组合会员，也可以不是。他们在组合长的领导下，完成日常的经营管理业务。一般设有总务部长、业务部长。在部长之下设有诸如销售课长、指导课长等。业务工作范围主要包括森林经营指导、林产品流通、林地管理，金融服务、环境教育等11 个方面。在森林组合中，一般还有若干技术指导员、林业工人队伍即各种作业班。
2.4 财务制度
森林组合的资金是由组合员缴纳的股金、服务费和附加费组成。按照《森林组合法》的规定，组合员必须根据总会所确定的标准，至少向森林组合缴纳一股以上的股金，年终可以按照股数获得分红。服务费是按照总会决定的比例，成员委托森林组合来进行生产活动时征收的费用。附加费是在组合进行技术指导等不产生经济收益的活动时(如技术培训等)，向组合员征收的资金。森林组合系统的运营资金主要来源有：森林组合的资金、自身创收、国家补助和金融贷款。
森林组合的会计必须按照林野厅统一规定的方法、格式和科目表来完成。组合的经营利润是按照出资比例和业务利用量的比例来分配。但必须在扣除法定的公积金后才能进行分配，出资分红的最高比例不能超过7%。
2.5 流域管理体系
在日元升值和经济不景气的形势下，作为森林组合的劳动力———农民离林现象不断加剧。为了实现国产材对抗低价进口材的目标，1990 年，森林审议会在《今后林政的发展方向和国有林业事业的经营改善》的报告中指出：森林组合等经营体的合并和合作化、林业机械的引入等林业政策的具体措施，今后应该沿着森林流域管理体系而实施，每个沿流域体系至少要设立一个森林组合。所谓流域管理体系是为了发挥森林的多功能效益，以推进森林整备和林业生产合理进行的地域范围即以“流域”为单位，在其森林、林业、加工业的统一协调下，建立起推动以民有林和国有林统一进行施业方案编制等为核心的林业经营体系。
3 对建立和完善我国林业合作组织的启示
从上面的介绍可知，日本的森林组合制度，经历了由小到大、由弱到强、由量的扩张到质的提高的发展过程。为适应经营环境的变化，森林组合最早由农民自发成立的护林、造林单一的专业合作组织最终转变为由政府主导、农民自治的综合性经济组织。森林组合已经成为政府与林农沟通的桥梁、市场和林农连接的纽带、林产业发展的龙头和森林经营的主力军。日本森林组合制度的发展对我国林业合作组织的建立和完善有着重要的借鉴作用。
3.1 有力的法律保障，是规范化运营的基础
日本政府实行依法治林已有100 多年的历史，林业经营管理做到了事事有法可依、处处有章可循。日本的森林组合制度从创立到发展，始终有法律作为保障。从1907 年的《森林法》专门设立“森林组合”一章，到1951 年《森林法》确立日本现代森林组合制度的基本框架，再到1978 年颁布实施《森林组合法》，森林组合不仅受到法律保护，而且成为日本唯一的有专门法律（森林组合法）保护的合作组织。《森林组合法》作为一部独立的针对森林组合的专门法律,对森林组合及森林组合联合会的目的和性质、职能、业务范围、组织体系、运营机制、会员资格、设立、解散、股金、财务制度、监督管理、处罚等都作了全面而详细的规定。这些规定，不仅对林农，而且对林业行政管理，都能有法可依。
而在我国，目前还没有一部林业合作组织法。法律的缺位难以对林业合作组织的法律地位、性质等加以明确规定。从而导致了合作组织法人登记上的混乱：有的合作组织在工商部门登记，有的在民政部门登记，也有的在农业部门登记，而很大一部分合作组织根本就没有经过正式的注册登记，如四川省2008 年底林业合作组织和各类专业协会1285个，在工商部门登记147个，民政部门登记421个，未登记717个。同时，像贷款、纳税、开具发票等对于一个普通企业来说非常正常的事情，但不经工商部门注册的林业合作组织就会遇到很多困难。还有一些政府扶持、信贷支持、政策优惠等，政出多门，因而很难落实。我们应该借鉴日本森林组合制度发展的经验，配合深化集体林的改革，尽快制订《林业合作组织法》或者《林业合作组织条例》，以法律形式明确林业合作组织的目的和性质、权利、义务、成员资格、设立、解散等,规范林业合作组织的生产经营行为，引导其健康、有序、高效发展，维护林农合法权益，保障林农利益最大化，巩固集体林权制度的改革成果。同时，林业机关应逐步增加执行森林司法权，林业合作组织也会有法律保障。
3.2 出台扶植政策，引导发展方向
日本森林组合从一开始就得到了政府的扶植。随着内外环境的变化，日本政府及时出台了针对性很强的扶植政策。最初的森林组合主要包括造林组合、森林作业组合、土木工程组合和森林保护组合四种类型。每一种组合都有相应的政府补助资金作为支撑。例如，政府的造林补助金、林道建设补助金等都是通过森林组合向林农发放的，这一做法一直延续至今。为了加快森林组合的发展，日本政府专门设立了奖励政策，引导森林组合数量的增加；为了提高森林组合的质量，又专门出台了森林组合合并促进政策；为了促进森林施业向长伐期转变，将造林贷款偿还期由35 年延长到55 年。
另外，日本各级政府对森林组合的政策扶植由最初的造林和护林补贴, 发展到许多项目直接以森林组合为承接载体，对林区道路等林区基础设施建设和造林、木材采伐设施、木材加工网点及林产品流通设施建设进行无偿投资，扶植政策到位，为森林组合的发展提供了良好的外部环境。
对合作组织，特别是对农村的合作组织给予多方面的支持，是国际上通行的做法。而在我国现行体制下，农村的土地、资本、人才、技术等各生产要素基本上不能流动，更不用说顺畅流动。在城市和工业导向的金融体制下，林业合作组织很难得到国家的融资支持。虽然近几年国家财政每年拿出数千万元甚至上亿元的资金扶持农村合作组织的发展，但基本上没有落实到林业行业。在税收方面，尽管林业合作组织，尤其是营林业，基本是不盈利的。但是，只要在工商部门登记，其税费就与其他工商企业一样缴纳。这使林业合作社难以承受。于是，一些林业合作组织只好选择不注册。另外，按照合作社的性质，其内部产品交易应该视同农户自产自销，享受相应的税收优惠。但在实际执行中，增值税发票难以落实，企业收购合作社的产品也难以进行增值税抵扣，使得企业税负大大增加。于是，企业也学会了逃税，国家想收的税不能如数收上来。林业的发展和国家的发展都受到了影响。我们应该借鉴日本的经验，采取政策导向引导林业合作组织向集约化、规模化、规范化方向发展。
3.3 理顺各方关系，构建高效管理体制
在日本，从基层市町村建立森林组合，到都道府县成立森林组合联合会，直到中央成立全国森林组合联合会，早已成了一个完整的系统。利用这个系统，既可以由下至上反映基层组织和会员的意见，维护其合法权益，也可以从上往下传达国家的方针政策，形成有效沟通渠道。在经济上，还可以通过系统购买生产资料，销售林产品。这样，既可以降低交易费用，又可以提高交易数量和质量。
日本森林组合的行政管理自成体系，从上到下都有专门机构和人员负责。国家级在林野厅林政部设有森林组合课，专门负责森林组合事务；都道府县及市町村都有政府林务部门负责管理森林组合事务。
在我国，从目前情况看，农业、民政、工商、科协、供销社、扶贫、乡镇企业局等各部门都参与林业合作组织的管理。由于互相之间缺乏协调，实际上至今没有明确哪个部门负责林业合作组织的管理和协调工作。因此，林业合作组织的统计数据异常缺乏，基本情况很难掌握。
因此，应该借鉴日本的成功做法，本着试点示范、稳步推进的原则，逐步建立起林农自愿、管理规范、体系健康的林业合作服务组织。理顺与各级政府的关系，建立从上到下林业合作组织的管理系统，做到全国———省级———县级———基层有专门机构管理林业合作组织。
3.4 明确公益性质，增强持续培育森林的能力
日本的《森林组合法》明确规定了“森林组合是一个集经济性质和公益性质于一身的法人组织。”
日本很重视森林的公益性质，他们把森林看成是全体国民不可或缺的共同财富。因此，国家制定了对森林培育的补助政策。补助的范围包括苗木培育、植苗造林、幼林抚育、抚育间伐、复层林培育、天然林管护、林道建设与维护等。补助的比例为国家50%，县级20%， 其余30%的作业费用由森林所有者出。作为森林组合的公益性质理所应当享受国家对森林培育的补助政策。获得补助的程序，森林所有者向森林组合提出育林作业委托，森林组合进行作业。作业完成后，由森林组合向省级林业部门提出申请，省级林业部门的专门机构派员到作业现场进行检查验收，合格后把国家及县级补助金支付给森林组合。森林组合与成员（森林所有者）进行最后的各项费用核算。森林组合的公益性质让林农享受到更多的补助政策和资金，提高了经营效益。
而我国的林业合作组织建设，主要考虑林业合作组织的经济性质，对其索取大大高于支持。实际上，林业与一般行业不同，除了森林生长期长之外，重要的是森林具有其他行业不可替代的生态效益。随着全球对生态环境越来越重视，森林的公益性质将越发突出。集体林权制度改革后，集体林业呈现出以家庭承包为主的经营格局。农民“单家独户”的生产经营格局和林权单位相对变小、面积分散、生产成本加大、抵御灾害能力降低等问题表现突出。这使得林农进一步认清了林业合作组织比个人承包更加优越的特点。
但是，现在政府在引导林农自发组织的林业合作组织中，还是看重其经济性，在公益性方面考虑得很少。因而，对林业合作组织的扶持和优惠远远不够。林农务林的积极性大大不如进城打工，宁可弃林务工或弃林经商。为了巩固集体林改革的成果，笔者建议各级政府正确认识森林的公益性质和作用，林业部门应该大力宣传林业合作组织的公益性，在林业合作组织建立和完善中实现林业可持续发展。经济学家要着重研究相关政策和法律，促进林业合作组织健康有序发展。
3.5 提高合作组织的经营素质，增强微观活力
日本的森林组合，以市町村行政合并为契机，通过强制性和引导性的制度变迁手段，对森林组合进行跨行政区域的合并，按照流域区域扩大森林组合的经营规模。同时，在组织体制上，对合作组织原则进行改造，强化森林组合的经营机构。
20 世纪90 年代后，日本通过修改《森林组合法》和《森林组合合并促进法》，加快了森林组合的大规模合并，其目的在于通过合并扩大组合的生产规模和资金规模，促进大型林业机械的使用，以此提高生产效率，降低生产成本，增强私有林的竞争力。同时，还提高了抵御市场风险和自然风险的能力。我国的林业合作组织，在政策的引导和部分地方政府的强制推动下，其发展速度非常之快，然而，规模较小，基本上完全局限于按行政区划而建，尚不能按照流域来建立和经营。因而，其竞争能力还相当软弱。在完善和规范的林业合作组织过程中，应该借鉴日本森林组合制度的发展历程，逐步完善内部机构，尤其注意在合作组织的数量发展的同时，更要注意引导其质的提高，并注意指导其发展方向，经营策略，增强其微观活力。
3.6 扩大就业，稳定林业人员队伍
日本在森林组合中，林业人员队伍由专职行政人员（包括临时职员）、林业技术人员和林业劳动力三部分组成。日本经济进入高度成长期后，山村青壮劳动力一度大量流入城市， 而使林业经营缺乏劳动力。对此，森林组合自身建立起了作业班。让作业班成员享受行政职员相同的工作时间和福利待遇，提供安定的雇佣条件和稳定的社会保障等措施。目前，约10%的作业班采用的是这种类似于企业的工资制度。另外，还采取了以森林组合和县森林组合联合会为依托，购进高性能机械和联合培养高素质专业人员，创造良好的劳动条件和劳动环境等措施。在其他方面，采取了依靠森林组合展开多方位的特色化经营，强化全年雇佣体制，吸引外地劳动力的流入和促进相邻组合间的劳动力的自由流动等多项措施。
随着我国城市化的进展，农村大量年轻人也流入了城镇。在我国集体林区具有一定技术和经验的人材，特别是年轻人，大多数在城市里务工，山区林业从业人员出现老龄化，发展山区经济必需的人材极其缺乏。今后合作组织的竞争实际上是人才的竞争。
我们应该借鉴日本森林组合稳定林业劳动力的措施，建立和完善林业合作组织人才队伍。在劳动力管理上，逐步实现企业化管理，扩大就业途径，稳定林业劳动力，缩小同其它行业的差距。只有这样，才能提高当地农村劳动力就业率和劳动生产率，才能尽快缩小城乡差别和工农差别，社会主义才会有牢固的基础。
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