江西林业科技

   国有林场是为培育、保护和合理利用国有森林资源依法建立的全民所有制为主体的生产性事业单位。国有林场在为国家经济建设提供大量木材和林产品的同时，在保护森林、封山育林和大面积荒山荒地造林等方面发挥了重要的主导与示范作用。

        近年来，尽管各级林业部门不间断组织开展各类专项整治行动，但林地流失的形势依然严峻，林地特别是宜林地被侵占、开垦、毁坏的行为大量存在。

        毁林开垦案件为何屡禁不止？

        以笔者所在的鄂尔多斯市造林总场为例，该场始建于1979年，总面积126.60万亩，下设7个分场，是内蒙古自治区范围内经营规模较大的国有公益性林场，承担着“三北”防护林体系建设、退耕还林、天然林资源保护等国家林业生态重点工程建设任务。建场30多年来，市造林总场在库布其沙漠中东段建成了乔灌草、带网片相结合的防护林体系，有效地遏制了库布其沙漠北侵南扩东移，经营区生态环境和农牧民生产生活条件得到了明显改善，为推动地方经济和生态文明建设作出了较大的贡献。

        近年来，鄂尔多斯市造林总场各分场周边农牧民开垦毁坏宜林地案件频发，虽经森林公安机关严厉打击，但毁林开垦现象屡禁不止，对当地生态环境造成极大破坏。之所以发生此类现象，笔者认为主要有以下几点原因：

        一是刑罚过轻导致打击效果降低。开垦毁林案件频发，固然与农牧民受利益驱动及法律意识淡薄有一定关系，但同时也要看到，由于在对毁林开垦犯罪行为罪名认定上墨守成规、机械教条以及适用法律的模棱两可，造成对被告人的量刑过轻，从而降低了打击的效果。特别是针对国有林场内的宜林地，农牧民认识到宜林地与有林地在生态价值上的悬殊，认为宜林地的生态利用价值低，肆意破坏造成的后果轻，因此毁坏宜林地案件屡发不止。实际上，荒山和荒沙、荒地是林业不可或缺的后备土地，是水土流失最严重的区域，也是最容易发生地质灾害的地段。同时，宜林地往往是立地条件差，土地贫瘠，难以用于其他农业生产的土地。发展林业，既可以治理和改善生态，又可以获取一定的生态效益。

        二是国有林场土地地界模糊。土地地界的争议问题也是导致此类案件频发的主要原因之一。以鄂尔多斯市造林总场为例，早在20世纪80年代初总场成立时，因土地资源丰富及人口数量少等原因，社会各界对人民政府给造林总场划拨土地的范围和数量均无异议。但进入90年代后期，随着人口的增长和土地价格的上涨，农牧民与总场的林地纠纷不断发生，许多分场周边的宜林地出现了被侵占、抢占的现象。

        另外，国有林场土地确权依据模糊是农牧民毁林开垦林地的一个直接原因。总场成立初，受社会发展水平及技术条件的限制，人民政府发放林权证时，四至走向描述过于简单，引用的界限标识物非永久固定物。例如，采用树木、小路、这个圪梁、那个圪旦等易变动的物体作边界标志物。加之林权证采用手工绘制草图，图纸不规范，与标准图纸的误差较大，进一步加剧了林权证四至与实际情况的偏差。

        如何从根源上遏制毁林开垦等违法行为？

        针对国有林场内毁林开垦的犯罪行为，笔者认为有如下几点对策和建议：

        一是合理解决土地界限及确权问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国森林法》第十七条规定，土地或林木、林地权属争议，单位之间的争议由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议由县级或者乡级人民政府处理。土地权属争议，由县级以上国土资源行政主管部门受理；林木、林地权属争议，由林业行政主管部门或者政府设立的林权争议处理机构受理。

        合理解决土地界限及确权问题，要根据相关的法律法规和文件精神，以国有林场改革为契机，结合《内蒙古自治区林业厅关于开展清理整治非法侵占国有林地专项行动的通知》和《内蒙古自治区高级人民法院、人民检察院、公安厅、林业厅印发“关于非法占用林地等涉林执法司法有关问题的指导意见”的通知》精神，协调当地旗委政府、乡镇人民政府、相关业务部门、涉及的村委会和社，上下联动、强化配合的机制，集中优势力量攻破难点，排除阻力，形成高压态势，进一步确定与农牧民的土地界限权属关系，为造林总场营造一个稳定的经营环境。

        二是加强林地保护及相关法律法规的宣传。加强法律法规和政策的宣传，利用驻地新闻媒体、广播、电视、报纸以及微信平台等新兴媒体受众面广、传播速度快的特点，广泛深入宣传党的路线、方针、政策以及《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国刑法》《内蒙古自治区森林草原防火条例》等相关法律法规。强化地毯式普法工作，有重点地针对各分场周边农牧民进行一对一的普法宣传，要求各分场工作人员、护林员以及森林公安等执法人员，走村串户发放宣传材料，面对面给农牧民开展普法工作，让农牧民知法、懂法、守法。

        改变农牧民生产、生活方式，想方设法改善其经济条件，提高收入水平，调动农牧民在新农村建设过程中的积极性。帮助其掌握先进的劳动技能，提高精神境界，改变农牧民传统价值观念，从根源上遏制毁林开垦等犯罪行为。

        三是合理有效利用法律手段解决。目前，针对国有林场内毁林开垦林地，特别是开垦宜林地的犯罪行为，单纯地套用《中华人民共和国森林法》第四十四条和《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条处理是达不到效果的。我们必须要同时依据《中华人民共和国刑法》。《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，称为非法占用农用地罪。《刑法》第三百四十二条把林地纳入了农用地的范畴，而事实上，林地包括了有林地、疏林地、宜林地、浅沼泽地、采伐迹地、火烧迹地等许多分类，比单纯的农田划分要复杂得多。林地与农田的价值是不同的，而不同种类林地的价值又相差悬殊，而且还有环保价值和生态效益。占用林地通常比占用农田的社会危害性更大，毁林开垦就更不用说了。因此，对于毁坏宜林地开垦的犯罪行为，以非法占用农用地罪定罪，是有法律依据和法律渊源的。

        对于占用、毁坏宜林地、采伐迹地、火烧迹地而没有毁林行为或毁林较少而不构成其他罪，但占用、毁坏林地数量较大而触犯非法占用农用地罪，或者虽然触犯两个罪名但依照非法占用农用地罪处罚较重时，以非法占用农用地罪定罪处罚。这样，才能使刑罚的适用与犯罪分子所犯罪行的社会危害性相适应，才能真正体现罪、刑相适应原则，才能更有效地打击毁林开垦犯罪行为，保护国有财产不受侵犯，生态资源和自然环境不受损害。

        习近平总书记指出，国有林场是国家最重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，在国家生态安全全局中具有不可替代的地位和作用，必须从中华民族历史发展的高度来看待这个问题，为子孙后代留下美丽家园，让历史的春秋之笔为当代中国人留下正能量的记录。2015年2月8日中共中央、国务院印发《国有林场改革方案》，作出全面启动国有林场改革的重大决策，目的就是要破解长期以来制约林场发展的机制体制障碍，促进国有林场科学发展，充分发挥其在生态建设与保护中的重要作用。因此，打击国有林场内各类犯罪行为，维护国有林场安全稳定是稳步推进国有林场改革的重要前提和保障。