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 党的十九大报告提出，要“构建以国家公园为主体的自然保护地体系”。在国家积极推进国家公园体制试点过程中，中国国家公园怎么建,成为业界关注的热点话题。

    近日，世界自然基金会（WWF）国家公园项目成果交流和国家公园试点进程分享会在北京举行，分享了WWF过去两年在支持和参与中国国家公园体制试点中开展的活动、取得的初步成果以及建议。政府官员、专家学者以及来自全国国家公园体制试点区的有关人员聚集一堂，围绕当前国家公园体制建设核心问题、国家公园及自然保护地相关问题研究情况、试点区建设的实际需要等内容进行了交流与探讨。

    明确下一步任务

    中办国办印发的《建立国家公园体制总体方案》，明确了国家公园的总体定位、体制建设的目标要求、未来发展的核心制度等事项。下一步，往何处走？

    国家发展与改革委员会社会发展司副司长彭福伟从6个方面对下一步任务进行了解读：

    稳步推进试点工作。加强对10个国家公园体制试点的统筹协调和宏观指导，督促试点省市按照《总体方案》和已经批复的试点实施方案要求，继续探索创新，扎实抓好试点任务落实工作，认真梳理总结有效模式，提炼成功经验，指导编制东北虎豹、大熊猫、祁连山3个国家公园总体规划并报请国务院审批。

    编制全国国家公园总体发展规划，构建国家公园空间布局。在明确国家公园设立标准的基础上，研究提出国家公园的全国空间布局，明确国家公园建设数量、规模。从设立程序看，将改变目前各类保护地自下而上申报的方式，由国家层面根据全国总体布局统筹部署。

    推动统一管理机构尽快设立。整合相关自然保护地管理职能，结合生态环境保护管理体制、自然资源资产管理体制和自然资源监管体制改革，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。

    研究国家公园事权划分办法，构建资金保障体制。合理划分中央与地方在国家公园管理上的财政事权和支出责任，是国家公园体制改革的重要组成部分，是国家公园运转的基础环节，是政府有效提供国家公园基本公共服务的前提和保障。要立足国家公园的公益属性，确定中央与地方事权划分，保障国家公园的保护、运行和管理。中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出，由中央政府出资保障。委托省级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的国家公园支出，由中央和省级政府根据事权划分分别出资保障。

    起草国家公园法，加快国家公园立法进程。国家公园体制改革在对我国现行自然保护地管理体制进行变革的同时，必须尽快建立新法，一方面要尽快出台国家公园法，对正在进行的国家公园体制改革进行回应，通过立法确认改革成果，为改革提供强有力的法治保障，另一方面，必须边破边立，才能避免形成法律真空，确保自然保护地新旧体制顺利衔接，防止因法律真空造成新的更大破坏。

    抓紧制定相关标准规范。制定国家公园功能分区等相关标准规范和自然资源调查评估、巡护管理和生物多样性监测等技术规程。

    彭福伟说：“国家公园体制建设是完善自然保护地体系的重要突破口。经过这几年的努力，建立国家公园体制已经取得来之不易的进展，基本形成了制度框架。我相信，国家公园体制建设将为我国自然保护地体系完善奠定坚实的基础。”

    全社会共同推动保护工作

    十九大报告指出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。业界认为，未来完善的生物多样性保护体系应为开放式，以国家公园为主导、各类保护地包括社会组织、社区建立和管理的保护地为辅助和补充，全社会形成合力，共同推动保护工作。对此，与会专家纷纷建言献策。

    中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅认为，应根据试点经验，设计未来“国家公园管理局”的职能定位，统一管理以国家公园为主体的各类保护地。应考虑建立以下制度或机制：提升国家公园质量与品牌价值，科学顾问制度和监测评估制度，培训教育机制、科普宣传制度、公众参与机制，特许经营和特许保护制度，传播和公共参与机制等。

    世界自然保护联盟（IUCN）驻华首席代表朱春全提出，国家公园应具有一些共同特征：大面积完整的自然或接近自然生态系统。丰富的生物和地质多样性，壮美的自然景观和突出的文化价值，即美丽中国的代表。全民公益性，但具有多种多样的管理体制。确保其不受损害，为当代和未来世代提供享受自然的机会。具有国家象征意义、民族认同感和自豪感。

    武汉大学法学院教授秦天宝说，按照常规安排，试点结束后国家层面将出台《国家公园法》，就国家公园的功能定位、保护目标、管理体制、认定标准、资金筹措、生态补偿、公众参与、特许经营等确定全国统一适用的基础性和框架性规范。各个国家公园结合本园的实际情况，可制定实施细则，对《国家公园法》作出有针对性的补充、阐释和细化。各国家公园根据本“园”不同的保护目标、对象和面临威胁来制定纲领性的《总体规划》和执行性的《管理计划》，定位应为具有约束力的规范性文件，规定具体保护措施、资源利用范围等。

    实行最严格生态保护的国家公园能否开展游憩、旅游活动？北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎教授认为，中国生态环境在工业化思维下遭到严重的破坏，现在首先需要清还欠账，但国家公园内部和外部都面临前所未有的游憩、旅游需求压力——内部居民需要通过旅游发展提高生活水平，外部国民需要进入获得教育、游憩与休闲机会。因此，国家公园内可进行旅游活动，但更支持公共产品性质的游憩活动、户外教育与环境解说。

    如何理解《总体方案》中的“最严格的保护”？国务院发展研究中心苏杨研究员和北京师范大学博士后何思源从不同层次和角度探讨了该问题。最严格的保护并非“最严的防”和“最死的守”，而是在细化保护需求的情况下采取更精准、更有力的管理。自然保护地形成有效的空间管制，从本质上说，是基于管理目标对具体的土地利用方式进行限制，以实现生态、社会、经济综合效益的最大化。即真要“生态保护第一”，必须严格遵循科学规律，准确把握保护需要。在苏杨研究员的理论与观点基础上，何思源博士以武夷山国家公园体制试点区为例，剖析当地社区、访客、管理部门、专家学者等不同利益相关方的诉求，从大量访谈和一手数据的分析中，透视社区发展与生态保护和谐实现的政策途径。

    【链接】

    本次会议由北京师范大学和世界自然基金会（瑞士）北京代表处主办。

    世界自然基金会（WWF）“中国国家公园”项目于2015年9月正式启动，旨在通过支持国家公园体制建设参与中国保护地改革，为生态文明体制改革贡献自然资源保护与利用和谐案例，以WWF国际理念和国内经验，协助地方合作伙伴在国家公园试点区打造“绿水青山就是金山银山”的典范，探索优化自然资本和生态系统服务的绿色发展模式。

    WWF国家公园工作主要从4个方面开展，分别为支持科学研究、进行政策倡导、促进环境教育和公众参与、协助国家公园试点区示范点建设。过去3年中， 团队和合作伙伴的主要成就包括：

    1.开展了严谨的科学研究，以系列研究成果构架中国国家公园保护需求与管理政策桥梁；

    2.首启了国际非政府组织、企业参与国家公园体制试点工作的模式，并在三江源全面落地；

    3.以为复杂而具体的现实挑战提供解决方案为目标，搭建政策平台，促进国家公园相关的国际交流、国内探讨和管理理念传播。

    在强调“保护第一，公益优先”的中国国家公园体制建设进程中，WWF以科学中立的身份2014年第一个构建交流平台把相关部委和机构组织起来探讨相关问题，并且完整参与了《国家公园体制建设第三方评估》，作为参与中国保护地改革的社会组织典范“与中央接轨，在地方落地”，为2020年我国正式建立第一批国家公园作出了系列基础性的贡献。过去3年中，他们的工作足迹遍布青海三江源、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山，还有大熊猫、祁连山、东北虎豹等10个国家公园试点区。