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媒体：原创 作者：江西林业科技网
专业号：江西林业科技网
2012/5/27 13:19:58
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关于《江西省森林条例（草案）》的说明
【发布日期】20061228
【法规名称】关于《江西省森林条例（草案）》的说明
【时效性】有效
【颁布时间】20061121
【法规分类】立法背景资料
【法规全文】——2006年11月21日在江西省第十届人大常委会第二十五次会议上
省林业厅厅长 刘礼祖
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《江西省森林条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明，请予审议。
一、草案制定的必要性
随着《中华人民共和国森林法》及其实施条例的颁布施行，我省也相继出台了一系列地方性林业法规、规章，为加快全省林业发展提供了法律保障。由于我省属于南方重点集体林区，林业建设有自身的一些特性，特别是自2004年开展林业产权制度改革以来，我省林业建设得到了快速发展。但随着改革的不断深入，林业建设也出了许多新情况、新问题，迫切需要制定一部有地方特色的综合性林业法规，以进一步促进全省林业建设持续健康发展。
一是适应林业历史性转变的需要。森林法及其实施条例于1984年颁布实施,1998年修改完善。2003年，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号），确立了以生态建设为主的林业可持续发展道路，加快推进以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，努力建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。中央9号文件的颁布实施，确定了新时期林业发展战略思想、奋斗目标和政策措施。为深入贯彻落实中央9号文件精神，积极推进林业历史性转变，加快制定《江西省森林条例》显得十分迫切。
二是适应林业产权制度改革的需要。我国地域辽阔，各地林业建设情况相差非常大，现行的森林法及其实施条例很多内容是针对国有林区制定的，而我省是南方典型的集体林区，自然条件、经济条件、林权结构、林业经营方式与国有林区相差很大。特别是我省自2004年开展林业产权制度改革以来，有效解决了产权不明晰、税费负担重、经营受限制、流转不规范等长期制约林业发展的突出问题，极大地解放和发展了林业生产力，为林业发展带来了活力。现在原有的林业管理体制已经打破，新的体制还没有建立，林业上的很多问题需要通过法律的形式予以明确和规范，比如林业产权交易中心的法律地位、林权抵押贷款制度的建立、林业中介服务组织和非公有制林业的发展、森林分类经营的实施、生态公益林的保护和补偿、林业经营者利益的保护、以及如何规范木材运输检查管理，等等，这些问题都迫切需要通过立法的形式得到明确，加快制定《江西省森林条例》显得十分必要。
三是建设“绿色生态江西”的需要。省委、省政府提出了建设“绿色生态江西”的战略要求，赋予林业建设更新的要求。一方面，要贯穿“生态立省”的理念，切实加强森林资源保护管理，维护江西青山绿水的品牌；另一方面，要放活林业经营机制，充分利用资源优势，大力发展林业产业，繁荣山区经济，使林业为促进农民增收作出更大的贡献。林业的双重属性，决定了林业管理方针的不同，该管严的必须管严，该放活的必须放活。因此，加快制定《江西省森林条例》，通过法律规范明确界定哪些该管严，哪些该放活，这样才能从根本上解决林业发展的体制机制障碍，进一步加快林业发展，确保建设“绿色生态江西”战略目标的顺利实现。
二、草案起草的经过
草案送审稿由我厅负责起草。2004年4月，我厅成立了由厅长为组长的起草小组，专门负责草案的起草工作。2004年5-6月，起草小组先后两次深入到赣州、宜春、鹰潭、抚州等地进行调研，分别召开座谈会，广泛听取基层的意见。7月，起草小组草拟了《江西省森林条例（草案送审稿）》初稿。8月23日，我厅召开厅长办公会，专门对草案送审稿进行了讨论。此后，我们多次组织有关人员进行对草案进行修改完善。
2005年3月，我厅将草案送审稿报送省政府，省政府法制办承办后，将送审稿转发至省发改委、省国资委、省财政厅等部门及11个设区市政府征求意见，并会同我厅先后到吉安、永丰、武宁、靖安等重点林业县进行了调研。9月29日，省政府法制办组织召开了专家论证会，会后又多次对送审稿进行修改。
2006年5月17日，我们将草案修改稿在省法制办网站和省林业厅网站上全文刊登，向社会公开征集意见。6月11日，省政府法制办召集省发改委、省经贸委、省财政厅、省水利厅等有关部门参加协调会。根据调研、论证、协调等过程中各方提出的意见，省政府法制办会同我厅对草案送审稿进行了多次修改。11月13日，省政府召开第51次常务会进行了讨论，形成了现在提请审议的草案。
三、关于几个主要问题的说明
（一）关于正确对待“放活”和“管严”
为调动广大群众和林业经营者发展林业的积极性，草案就商品林经营及对林木的处置权适当进行放开。主要条款有：第十三条放开了木竹市场经营，禁止垄断、封锁及实行地方保护；第三十一条对投资造林达到一定面积的单位和个人实行采伐指标单列，鼓励投资经营者造林的积极性；第三十三条规定采伐指标分配必须进行公示，确保采伐指标分配公平公正、阳光操作，保证林农得到必须的采伐指标；第三十四条规定商品材限额有节余的，可以结转其它年度使用；对采伐限额不足的人工短轮伐期工业原料林，可向省或者国家申请解决，以鼓励木材加工企业加快工业原料林墓地建设；第三十七条对胸径10厘米以下的间伐材、成过熟人工用材林、定向培育的工业原料林实行即审即批。对非林地上营造的林木，实行自主采伐；同时，第三十九条放开了对毛竹林采伐管理。以上这些条款原来只是政策规定，现将其上升到法规层面，以便于操作。
在放开的同时，草案对生态建设有重大影响的，进一步实行“管严”政策。主要条款有：第二十四条强调了加强天然阔叶林资源．保护，禁止违规采割松脂、毁林开垦、种果及其他毁林行为；第三十五条强化了公益林的采伐管理，并对其采伐审批进行了规定；第四十条加强了对木材加工企业的管理，对新设立的木材加工企业实行从严审批；第四十二条规定了木材加工企业应当建立台账，并设立了相应的法律责任；第十五条加强了对林地的管理，强化了林地征占用审核制度；第二十三条就活立木的采挖、移植、运输进行了规定，严格控制大树采挖移植。通过这些措施，对加强森林资源的保护、确保江西国土生态安全具有重要意义。
（二）关于森林、林木和林地权属的确定
我省是全国最早开展林权改革的省份之一，取得了很好的效果。草案将林改中好的经验和做法，尤其是有关确定林权的政策，用立法的形式予以确认。第四十四条要求县级以上人民政府对国家和集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，进行登记造册，发放国务院林业主管部门统一式样的林权证书，确认所有权或者使用权；第四十六条详细规定了我省集体森林、林木和林地权利归属，确定：自留山归农户长期无偿使用，并可以继承，山上的林木归农户所有；责任山承包期限为30年至70年，在承包期限内可以继承，山上林木归责任山承包户所有；自留山、责任山抛荒3年以上的，由农村集体经济组织统一组织造林，所得收益协商分成，农村集体经济组织的分成比例不低于70％，林木采伐后，林地交还林地权利人经营管理。
（三）关于林业建设任期目标责任制
加快林业发展，事关全省经济和社会发展大局，合理划分各级政府在林业建设方面的事权意义重大。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》和《省委、省政府关于加快林业发展的决定》中，均规定把林业建设任期目标责任制的落实情况作为考核领导干部，政绩、选拔任用和奖惩的重要依据。为此，草案在总则中规定，各级人民政府应当加强对林业工作的领导，实行林业建设任期目标责任制，对森林覆盖率、森林蓄积量、植树造林、森林防火等林业建设的主要指标，实行任期目标管理。（第四条第二款）。
（四）关于森林分类经营管理
实行森林分类经营管理，是发挥森林资源的生态效益、经济效益和社会效益，促进林业全面、协调、可持续发展的有效途径。根据国家和省《关于加快林业发展的决定》有关精神，草案在第十一条中规定，森林资源实行公益林和商品林分类经营管理的制度。同时，为做好对公益林的保护和管理，依照《省人大常委会关于加强森林资源保护和林业生态建设的决议》的有关要求和国家、省有关政策，草案第十二条第一款规定：“实行森林生态效益补偿制度，通过多种渠道筹集公益林补偿资金。森林生态效益直接受益单位，应当从其经营收入中提取一定比例的资金，用于公益林的保护及对公益林所有者的补偿”。
（五）关于木材经营加工企业的审批权限
我省人造板、家具制造、木竹浆造纸等木材经营加工企业众多，但有不少的木材经营加工企业存在森林资源浪费严重、污染大、工业附加值低等问题。这与省委、省政府提出的“既要金山银山，更要绿水青山”的发展方针不符。为了处理好加快经济发展与保护自然资源和环境的关系，省委办公厅、省政府办公厅转发《省林业产权制度改革领导小组关于推进林业产权制度配套改革的意见》中明确要求：严格控制新增木竹加工项目，对污染大、能耗高、资源浪费严重的小型造纸和木材加工企业予以关闭。为此，草案对新建立木材加工企业的行政审批进行了从严控制。
以上说明，请与草案一并予以审议。
【法规名称】关于《江西省森林条例（草案）》的说明
【时效性】有效
【颁布时间】20061121
【法规分类】立法背景资料
【法规全文】——2006年11月21日在江西省第十届人大常委会第二十五次会议上
省林业厅厅长 刘礼祖
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府的委托，现就《江西省森林条例（草案）》（以下简称草案）作如下说明，请予审议。
一、草案制定的必要性
随着《中华人民共和国森林法》及其实施条例的颁布施行，我省也相继出台了一系列地方性林业法规、规章，为加快全省林业发展提供了法律保障。由于我省属于南方重点集体林区，林业建设有自身的一些特性，特别是自2004年开展林业产权制度改革以来，我省林业建设得到了快速发展。但随着改革的不断深入，林业建设也出了许多新情况、新问题，迫切需要制定一部有地方特色的综合性林业法规，以进一步促进全省林业建设持续健康发展。
一是适应林业历史性转变的需要。森林法及其实施条例于1984年颁布实施,1998年修改完善。2003年，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号），确立了以生态建设为主的林业可持续发展道路，加快推进以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，努力建成比较完备的森林生态体系和比较发达的林业产业体系。中央9号文件的颁布实施，确定了新时期林业发展战略思想、奋斗目标和政策措施。为深入贯彻落实中央9号文件精神，积极推进林业历史性转变，加快制定《江西省森林条例》显得十分迫切。
二是适应林业产权制度改革的需要。我国地域辽阔，各地林业建设情况相差非常大，现行的森林法及其实施条例很多内容是针对国有林区制定的，而我省是南方典型的集体林区，自然条件、经济条件、林权结构、林业经营方式与国有林区相差很大。特别是我省自2004年开展林业产权制度改革以来，有效解决了产权不明晰、税费负担重、经营受限制、流转不规范等长期制约林业发展的突出问题，极大地解放和发展了林业生产力，为林业发展带来了活力。现在原有的林业管理体制已经打破，新的体制还没有建立，林业上的很多问题需要通过法律的形式予以明确和规范，比如林业产权交易中心的法律地位、林权抵押贷款制度的建立、林业中介服务组织和非公有制林业的发展、森林分类经营的实施、生态公益林的保护和补偿、林业经营者利益的保护、以及如何规范木材运输检查管理，等等，这些问题都迫切需要通过立法的形式得到明确，加快制定《江西省森林条例》显得十分必要。
三是建设“绿色生态江西”的需要。省委、省政府提出了建设“绿色生态江西”的战略要求，赋予林业建设更新的要求。一方面，要贯穿“生态立省”的理念，切实加强森林资源保护管理，维护江西青山绿水的品牌；另一方面，要放活林业经营机制，充分利用资源优势，大力发展林业产业，繁荣山区经济，使林业为促进农民增收作出更大的贡献。林业的双重属性，决定了林业管理方针的不同，该管严的必须管严，该放活的必须放活。因此，加快制定《江西省森林条例》，通过法律规范明确界定哪些该管严，哪些该放活，这样才能从根本上解决林业发展的体制机制障碍，进一步加快林业发展，确保建设“绿色生态江西”战略目标的顺利实现。
二、草案起草的经过
草案送审稿由我厅负责起草。2004年4月，我厅成立了由厅长为组长的起草小组，专门负责草案的起草工作。2004年5-6月，起草小组先后两次深入到赣州、宜春、鹰潭、抚州等地进行调研，分别召开座谈会，广泛听取基层的意见。7月，起草小组草拟了《江西省森林条例（草案送审稿）》初稿。8月23日，我厅召开厅长办公会，专门对草案送审稿进行了讨论。此后，我们多次组织有关人员进行对草案进行修改完善。
2005年3月，我厅将草案送审稿报送省政府，省政府法制办承办后，将送审稿转发至省发改委、省国资委、省财政厅等部门及11个设区市政府征求意见，并会同我厅先后到吉安、永丰、武宁、靖安等重点林业县进行了调研。9月29日，省政府法制办组织召开了专家论证会，会后又多次对送审稿进行修改。
2006年5月17日，我们将草案修改稿在省法制办网站和省林业厅网站上全文刊登，向社会公开征集意见。6月11日，省政府法制办召集省发改委、省经贸委、省财政厅、省水利厅等有关部门参加协调会。根据调研、论证、协调等过程中各方提出的意见，省政府法制办会同我厅对草案送审稿进行了多次修改。11月13日，省政府召开第51次常务会进行了讨论，形成了现在提请审议的草案。
三、关于几个主要问题的说明
（一）关于正确对待“放活”和“管严”
为调动广大群众和林业经营者发展林业的积极性，草案就商品林经营及对林木的处置权适当进行放开。主要条款有：第十三条放开了木竹市场经营，禁止垄断、封锁及实行地方保护；第三十一条对投资造林达到一定面积的单位和个人实行采伐指标单列，鼓励投资经营者造林的积极性；第三十三条规定采伐指标分配必须进行公示，确保采伐指标分配公平公正、阳光操作，保证林农得到必须的采伐指标；第三十四条规定商品材限额有节余的，可以结转其它年度使用；对采伐限额不足的人工短轮伐期工业原料林，可向省或者国家申请解决，以鼓励木材加工企业加快工业原料林墓地建设；第三十七条对胸径10厘米以下的间伐材、成过熟人工用材林、定向培育的工业原料林实行即审即批。对非林地上营造的林木，实行自主采伐；同时，第三十九条放开了对毛竹林采伐管理。以上这些条款原来只是政策规定，现将其上升到法规层面，以便于操作。
在放开的同时，草案对生态建设有重大影响的，进一步实行“管严”政策。主要条款有：第二十四条强调了加强天然阔叶林资源．保护，禁止违规采割松脂、毁林开垦、种果及其他毁林行为；第三十五条强化了公益林的采伐管理，并对其采伐审批进行了规定；第四十条加强了对木材加工企业的管理，对新设立的木材加工企业实行从严审批；第四十二条规定了木材加工企业应当建立台账，并设立了相应的法律责任；第十五条加强了对林地的管理，强化了林地征占用审核制度；第二十三条就活立木的采挖、移植、运输进行了规定，严格控制大树采挖移植。通过这些措施，对加强森林资源的保护、确保江西国土生态安全具有重要意义。
（二）关于森林、林木和林地权属的确定
我省是全国最早开展林权改革的省份之一，取得了很好的效果。草案将林改中好的经验和做法，尤其是有关确定林权的政策，用立法的形式予以确认。第四十四条要求县级以上人民政府对国家和集体所有的森林、林木、林地，个人所有的林木和使用的林地，进行登记造册，发放国务院林业主管部门统一式样的林权证书，确认所有权或者使用权；第四十六条详细规定了我省集体森林、林木和林地权利归属，确定：自留山归农户长期无偿使用，并可以继承，山上的林木归农户所有；责任山承包期限为30年至70年，在承包期限内可以继承，山上林木归责任山承包户所有；自留山、责任山抛荒3年以上的，由农村集体经济组织统一组织造林，所得收益协商分成，农村集体经济组织的分成比例不低于70％，林木采伐后，林地交还林地权利人经营管理。
（三）关于林业建设任期目标责任制
加快林业发展，事关全省经济和社会发展大局，合理划分各级政府在林业建设方面的事权意义重大。《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》和《省委、省政府关于加快林业发展的决定》中，均规定把林业建设任期目标责任制的落实情况作为考核领导干部，政绩、选拔任用和奖惩的重要依据。为此，草案在总则中规定，各级人民政府应当加强对林业工作的领导，实行林业建设任期目标责任制，对森林覆盖率、森林蓄积量、植树造林、森林防火等林业建设的主要指标，实行任期目标管理。（第四条第二款）。
（四）关于森林分类经营管理
实行森林分类经营管理，是发挥森林资源的生态效益、经济效益和社会效益，促进林业全面、协调、可持续发展的有效途径。根据国家和省《关于加快林业发展的决定》有关精神，草案在第十一条中规定，森林资源实行公益林和商品林分类经营管理的制度。同时，为做好对公益林的保护和管理，依照《省人大常委会关于加强森林资源保护和林业生态建设的决议》的有关要求和国家、省有关政策，草案第十二条第一款规定：“实行森林生态效益补偿制度，通过多种渠道筹集公益林补偿资金。森林生态效益直接受益单位，应当从其经营收入中提取一定比例的资金，用于公益林的保护及对公益林所有者的补偿”。
（五）关于木材经营加工企业的审批权限
我省人造板、家具制造、木竹浆造纸等木材经营加工企业众多，但有不少的木材经营加工企业存在森林资源浪费严重、污染大、工业附加值低等问题。这与省委、省政府提出的“既要金山银山，更要绿水青山”的发展方针不符。为了处理好加快经济发展与保护自然资源和环境的关系，省委办公厅、省政府办公厅转发《省林业产权制度改革领导小组关于推进林业产权制度配套改革的意见》中明确要求：严格控制新增木竹加工项目，对污染大、能耗高、资源浪费严重的小型造纸和木材加工企业予以关闭。为此，草案对新建立木材加工企业的行政审批进行了从严控制。
以上说明，请与草案一并予以审议。
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