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今年的政府工作报告中多次提到生态环境保护，尤其是在加强生态环境保护立法、强化对相关法律执法检查等方面提出了新要求。

但现阶段，我国的环境执法仍处于十分尴尬的境地，环境监察人员缺少足够执法权，污染企业阻碍、抗拒执法的现象屡见不鲜。

“环境监察”这一术语，无论是作为一项制度，还是作为一个机构名称，都未见诸于《环境保护法》。环境执法，急需立法确权，才能挺直腰杆。

执法权不足困扰环境监察人员

由于环保部门权限、执法手段有限，抗拒执法的现象大量存在

2013年7月9日，由河南省人大常委会环资工委副主任李建伟带队的“中原环保世纪行”督察采访团赶赴平顶山督察环境违法企业整治情况，谁知迎接他们的却是一把把“铁将军”。

当日上午11时7分，一行人来到位于平顶山化工产业集聚区的平顶山中糠化工有限公司。工厂内，各个车间的门紧锁着，看不到一个工人，这家公司负责人赵英福说，工人们都放假了。

“让我们看看你们这里污水处理的设施吧。”李建伟说。

化工厂老板两手一摊：“工人都放假了，我也开不了工厂的门。”他扒开一个车间的窗户，对环保部门执法人员说：“开不了门，你们从窗户缝里看吧。”

环境执法遭受如此待遇，在很多地方并不鲜见。由于环保部门权限、执法手段有限，阻碍执法、抗拒执法的情况大量存在，严重影响环境执法的效率和执法人员人身安全。

尽管《环境行政处罚办法》明确，对连续违法限期不改的企业，可以进行多次处罚。最高处罚可以对违法者进行行政拘留。但是由于环保监察机构缺少查封、扣押企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的设施、设备等必要的强制手段，难以及时制止污染行为。

在实际执法过程中，环境监察机构遇到的最大阻力，往往是地方政府出于发展经济目的的执法干扰，环境执法单位无法与之抗衡。

“环境监察大都受地方政府制约，不受重视。我们管多了，地方领导有意见，但如果不管，老百姓又有意见。”一位来自基层环境监察大队的队员反映了行政执法的无奈，“很多污染企业都是纳税大户，地方都要保护他们，我们说了也不算。”

此外，环境监察大队还面临着经费、人员的困扰。在一些经济欠发达地区，环保局在县里是边缘部门，要房没房，要钱没钱，车辆和仪器设备更谈不上。加之队伍没有统一着装，环境监察人员看起来更不像正规军。这些因素都在一定程度上干扰和影响了环保部门执法的效果。

权限不明降低执法效率

部门之间执法权限划分不够清晰，导致有利大家上，无利就推诿

环保法律法规较“软”，目前我国环境法律、法规体系虽然框架比较完善，但内容过于宏观，大多是有“要求”或“禁止”规定，却没有对应的法律责任条款，导致操作性差，使环境执法机关对违法违规行为追究乏力，甚至束手无策。

不仅如此，一线环境监察人员在执法过程中，还受制于环境监察队伍执法地位不明确。中央层面，环境监察局属于环境保护部的内设机构，它与环境保护部的其他内设机构共同行使执法权限。

然而，在地方层面则有所不同。省级、市级和县级分别由环保部门内设机构与环保部门授权的环境监察总队、支队和大队分别行使部分执法权限。

“环境监察”这一术语，无论是作为一项制度，还是作为一个机构名称，都未见诸于《环境保护法》，只有个别单项法在法律责任部分提及监管职责。而与环境监察制度密切相关的机构权限、人员编制等问题，仅通过中央机构编制委员会的文件和环境保护的规章、通知、复函等规范性文件予以规定。

目前，有的省级、地市级、县级环境监察执法机构编制仍为事业单位，加之地方环保行政机构隶属于地方政府，使地方环保机构监察执法的独立性大打折扣，执法地位和权威受到影响。

除了执法地位不明确，环境监察机构与环保局业务部门的职能分工还存在模糊、重合之处。中国能源经济研究院副院长陈柳钦分析道：“我国的环境监管体制实际上是从各部门分工监管逐步发展为统一监督与分级、分部门监督管理相结合的体制，在这种变化过程中只注重对新设机构的授权，忽略了撤销原有机构及其相关职能，由此产生环境监管机构重叠现象。”

在地方环保部门，这些职能交叉的问题同样存在且更加严重。比如，在一些环保事项协调会议中，环境监察机构和有关部门工作人员在职能重合部分，“有利大家一哄而上，无利就相互推诿”。

授权执法成软肋

身份权限缺乏法律依据，派出机构“转委托”面临合法性质疑

地方环境监察机构除了面临与环境保护部环境监察局相同的困境之外，还面临着其特有的身份认定问题。

在一般情况下，地方各级环境监察机构在行政序列中并不属于各级环保门的内设机构，而属于其下属事业单位，他们的执法权限来源于环保部门的委托。

然而，这种“委托执法”在实际中却可能遭遇合法性危机。例如在行政处罚领域，虽然《行政处罚法》规定行政机关可以在其法定权限内委托符合条件的事业单位行使行政处罚权，但通知明确规定“受委托组织……不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”。

然而，目前在许多实行环保管理体制改革后的大中城市，市辖区的环保部门由市级环保部门垂直管理，即属于市环保局的派出机构，其执法权限来自于市环保部门的委托。西安市环保局法规处有经西安市人民政府批准的市环保局委托各区分局执法的执法委托书。

由于区环保分局是市环保局的派出机构，而区环境监察大队又是区环保局直属的事业单位，区环保分局的执法权限来自于市环保局的委托，区环境监察大队的执法权限又来自于区环保分局的委托，从形式上看，区环境监察大队所接受的委托就成了转委托。北京大学能源与环境法研究中心主任汪劲认为，仅就环境行政处罚而言，这显然是不合法的。

汪劲带领调研组曾就这个问题请教过西安市环保局法规处的工作人员，这名工作人员表示这只是理论上的可能性，现实中没人会较这真。

但是，“如果有人较了这个真，结果会如何呢？”清华大学环境资源能源法研究中心主任王明远分析说，按照法律规定，如果公众就环保派出机构环境执法行为提起行政诉讼，委托机构将负责应诉。这样一来，解决派出机构的执法权限合法性就成为首要问题。

北京林业大学环境法研究中心副主任杨朝霞告诉记者，这种“转委托”做法不仅在环保系统内存在，其他行政管理系统也存在这种“转委托”现象。目前，类似“转委托”的行政管理模式都处于不违法但无法可依的尴尬状态。这种责权分离的管理机制，不仅会导致更多因执法尺度松紧不同而带来的诉讼，也容易引发其他问题。

随着环保法治的完善，相对人会越来越多地通过行政和司法途径寻求救济，这就为环境执法提出了更高的要求。

合法的行政行为必须具备5个要件，即行为主体合法，行为权限合法，行为内容合法，行为程序合法与行为形式合法。而在实践中，环境执法常常由于不符合以上要件的某一个或某几个而被认定为违法行为，进而被人民法院或上级部门变更，有时还会导致行政赔偿，这都要求明确环境监察机构的执法权限。特别是在依法行政的今天，这一问题的解决，尤为迫切。

专家呼吁：先修法，后依法赋权

明确职能权限，强化执行力和威慑力

面对日趋严峻的环境形势，公众环境意识的不断高涨，社会舆论监督程度的不断加深，环境执法的压力也日益加大。

鉴于当前治理环境污染的紧迫任务，应抓紧修订《环境保护法》，为治理雾霾等污染提供法律保障。在今年的全国“两会”上，多位代表委员、环保法学专家积极为《环境保护法》修改完善奔走呼吁，他们希望国家能够切实制定出来一部高质量、管用的环保法。

他们认为，环境立法要防止身份、权限不明掣肘执法，如果在《环境保护法》中没有相应的规定，部门出台的条例、规划、文件就缺少了法律支撑。

“不能让环保法成为‘豆腐法’” ，全国人大代表、广东惠州旅游局长黄细花特别强调，理想中的环保法，必须强化执行力和威慑力。

黄细花告诉记者，未来的环境保护法，至少应该具备总则、区域环境保护、治理环境污染和其他公害、污染防治措施、生态保护、环境保护体制和职能、法律责任以及附则等内容。

武汉大学环境法研究所所长王树义认为，根据国外环境管理体制改革的经验，立法先行，以法律推动改革，能够积极避免部门以法争权、地方保护主义泛滥等利益之争。

王树义认为，既往环境管理体制的改革都是政府自上而下依靠行政强制力推动的，每一次机构变动都是政府内部的方案设计。改革的成功与否，很大程度上依赖改革者的魄力和社会的认知度。而法律推动式的改革可以保障环境管理体制改革的有效推进和取得更稳定的改革成果。

王树义提出，随着我国政治体制改革和法治化进程的加快，应从法律角度确立派出机构的地位及其与相关管理部门的关系，通过立法确定其环境管理的职能及权限，赋予其独立的环境执法地位。在执行机制方面，要通过立法合理确定环境执法机构的职能及权限，加强环境执法机构在执法能力、人员配备等方面的建设，增加执法人员数量，提高执法人员素质，改进执法工具。

聚焦两会

两会代表穆祥友（天津）：

环境保护在经济高速发展的当今社会，是大部分国家普遍面临的问题。在中国现有的劳动密集型产业链中，环境保护的问题日益突出，地方经济发展和环境保护之间的矛盾所引发的问题频发。

目前，环境保护行政执法中存在的主要问题包括：一是地方经济发展与保护环境之间存在矛盾；二是环境保护立法滞后；三是环保机关的部门设置和人员配置低水平；四是环境违法案件处理流程复杂、审批困难；五是管理对象分散和执行标准不统一。

在我国，现行的环保法对环境保护行政主管部门规定的权利义务不对等、权责不统一、有限的行政处罚权限缺乏必要的强制手段来保障实施，导致执法力度不够，也不能更好地体现环境保护行政权的威慑力。

为了树立环境执法权威、严格环境执法、杜绝环境执法不作为现象，建议成立专职的环境保护执法队伍，整合现阶段分散在多部门的行政职权，增加在环境执法中可采取行政强制手段的措施保证，真正赋予环境保护行政主管部门保一方环境安全的权力。

■他山之石

我国的环境执法由环境行政主管部门负责，属于行政执法，往往只有监督、检查的权力，缺乏强制力，导致环境执法常常难达到理想的效果。要提高环境执法的效力，借鉴发达国家“环保警察”的经验，设立自己的环保警察，或许是应对与日俱增的环境违法行为的一剂良药。

环保警察在俄、德、法等发达国家的环境执法领域存在已久，其管理权限很大，主要负责打击环境污染行为。这些国家的环保警察在环保方面的优势是明显的，因为他们有着不同于行政执法的强制性权力。

俄罗斯

履职强势的“生态警察”

1966年，莫斯科市政府与内务部协定设立了“莫斯科预防生态违法警察管理局”，莫斯科市政府每年给内务部拨款，内务部则抽调警员组成莫斯科市生态警察，他们能够直接介入莫斯科市的环境保护执法工作。

2000年至今，俄罗斯的其他地区也开始出现了规模不一的生态警察队伍，哪一级政府出资，则生态警察就归哪一级政府管理。生态警察中80%以上的人受过高等教育，大批警员毕业于法律专业和生态专业，从中不难看出政府对环境保护的重视。

相形之下，俄罗斯生态警察的相应立法工作则进行得比较迟缓。俄罗斯生态警察的职责主要有四个方面：一是预防生态犯罪和行政违法，这是最具有强制力的环境执法过程，警察们携带的武器大多数用于履行该项职责；二是为环境保护机关及工作人员的正常活动和安全提供保障，即处理执法过程中发生的抗拒执法情况，确保环境执法顺利进行；三是对城市和其他自然保护区实行监管，给予生态警察广泛的环境执法权，促使全社会提高对环保的重视程度；四是加强对公众的宣传教育，通过多种途径与公众近距离接触，设立举报制度，鼓励举报环境违法行为，调动公众积极性，共同维护公民的环境与健康权利。

各地区生态警察的职责范围与当地生态环境特点相对应，其保护的侧重点有所不同。为减少生态警察与其他权力部门的冲突，各地政府有的将部分生态警察分散到环保、城建、土地规划等部门，形成生态警察与这些部门联合立案、办案的形式；有的将森林警察和生态警察联合起来进行执法；在一些重在处理汽车尾气排放的地区，政府则直接将生态警察划归交通警察局。联合办案使生态警察的数量大幅度减少，节省了人力财力。

德国

全面武装的“环保警察”

现在的德国在环境保护方面已具备很高的水平，公民也普遍具有高度的环境意识。

德国警察部门建立的根本依据是德国的《基本法》，具体依据是联邦及各州《警察法》的规定，联邦级警察机关和州级警察机构，都必须遵照法律的明确规定才能进入组织设立阶段。警察机构的设置、分立、合并，职权的设立、变更、取消，以及各类警察间职权交叉的协调，都要依照法律法规的明确规定进行。这类法律规定虽然繁杂，却非常细致、操作性很强。

全德国联邦和各州的环境法律法规目前共有约8千部，另外还实施了400多个欧盟相关法令。德国于1972年通过了首部环保法，其环保法体系完善，内容详尽。可以说，德国的环保警察从头到脚都有法律法规的全面“武装”。

根据法律规定，德国的环保警察隶属于德国联邦内政部。联邦内政部下辖有组织犯罪及危害公共犯罪部、警务国安部、中央刑事勤务部、保安部、刑侦研究所、刑事技术研究所、信息技术部、中央行政管理部、国际协调部等，主管刑事警察和边防警察，其下设的11个厅司级单位中，环境司就专门负责环境保护，该部门设有专门的环保警察。长达18个月的专业训练是每名环保警察的必经培训环节。

德国环保警察的职责主要体现在现场执法方面。与生态警察不同，他们的职责由于受详细的法律规定限制，因而没有那么宽泛。同时，其他警种具备的环保职责也削弱了环保警察的执法权限。

德国联邦和各州的刑事警察、水上警察、森林警察也具备环保职责，只要在其职责范围内，都有行使环境执法的权力。他们分别设在联邦和州政府的内政部门，当遇到管辖权交叉的环境问题时，通常由各内政部长联席会议解决。

法国

分工明确的“绿色警察”

法国的绿色警察机构，其全称是“打击环境违法行为中心局”，编制上隶属法国内政部。该局由生物学家、医生、宪兵等较为专业的人员构成，约为五十人的编制，其上一级领导机构是法国相关各部，其性质是部际警察局。这种机构和与环保有关的各部门充分联合，促进了各部门间环保工作的协调性。

法国国民在环保方面的素质普遍较高，故意违法污染环境破坏资源的行为较少，大多为过失行为。绿色警察主要负责对这些过失导致的环境破坏行为进行调查：设备质量、技术水平、工艺流程等出现问题而引发的环境污染，和因过于自信等导致的环境破坏都包括在内。

同时，在法国这样一个法治观念很强的国家中，充分、确凿的证据非常重要，调查取证也成为绿色警察的重要职责之一。打击环境违法行为中心局下设若干专业检察院，其主要职责是对蓄意违反《环境法》造成环境污染的个人或企业提起公诉。

目前，专门的地中海污染检察院已经在法国第二大城市马赛设立，其专一的职责是处理发生在地中海地区的环境污染案件。当然，普通检察院也可以在必要情况下，通过适当方式，参与对违反环境法行为的公诉。

法国甚至还有由政府工作人员组成的节水警察，他们依据法国政府新近颁布的节水令主管节水监督检查执法；还有一家空气分析公司组成的“气味警察”，他们搜寻污染空气的源头，为绿色警察的环境执法提供信息，以备采取积极的补救措施。