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编者按

湿地被誉为“城市之肺”。然而在气候变化、城镇化和工业化的多重压力下，我国的城市湿地正面临着数量减少、功能弱化的严峻挑战。为何城市湿地屡被破坏？城市湿地管理存在哪些问题？从城市管理角度来看，如何加强城市湿地保护？本版特约请相关专家撰写文章，以飨读者。

湿地是处于水域与陆地过渡地段的特殊生态系统，其种类繁多。其中，城市湿地是按地域分类的一个湿地子集，具体指分布于城市（镇）地域内的各类湿地。

现阶段，我国城市湿地管理面临气候变化、工业化和城市化进程加快等多重压力，存在着重开发、轻保护，法制建设滞后以及多头管理等诸多问题，急需加强城市湿地管理的科学化和系统化能力建设。这不仅有利于发挥湿地的各项功能，而且对城市生态环境保护、城市可持续发展以及生态文明建设具有重要的现实意义。

城市湿地面临多重严峻挑战

从全球来看，湿地面积减少、功能下降以及生物多样性锐减等现象广泛存在。在我国，湿地特别是城市湿地的健康发展正面临严峻挑战。

气候变化已经并将继续对湿地分布和功能造成不利影响。气候变化通过作用于湿地的面积、结构与分布，进而对湿地生态系统的物质和能量循环、生产力、生物多样性等功能产生重要影响。

温度、降水与蒸发量变化是影响湿地分布和功能的最主要气候因子。温度升高会显著减少湿地面积。欧洲南部半干旱地区的湿地研究表明，气温升高3℃~4℃，适于水生植物生长的湿地面积在5年之内将减少70%~80%。加拿大的相关研究显示，区域年均气温升高3℃，将导致56%的流域湿地消失。降水和蒸发量变化会大幅度改变湿地面积，干旱和半干旱地区的湿地对此尤为敏感。美国的一些研究发现表明，降水、蒸发及蒸腾变化只要改变地表水或地下水位几厘米，就足以让湿地萎缩或扩展。

城镇化进程已对湿地环境保护构成严重威胁。受快速城镇化的影响，城市湿地普遍具有分布不均匀、面积较小、孤岛式的斑块特征，且斑块之间的结合度下降，增加了湿地内部生境破碎化的程度。与其他类型的湿地相比，城市湿地受到的干扰以人为干扰为主，对湿地物质生产功能及社会服务功能的过度开发利用常常超出了湿地的自然容量，造成湿地数量减少、功能弱化。以南京市为例，近些年来其湿地面积大为减少，交错带或城市内的湿地逐渐替代乡村内河流湿地。在新城区及交通线周围，湿地受到的干扰尤为严重。

快速工业化导致城市湿地生态环境日益恶化。工业化进程对城市湿地的影响主要表现在废水排放所造成的湿地水环境质量下降、水生态恶化。由于工业生产废水、生活污水以及农业生产中化肥和农药流失等对湿地水体的污染，致使湿地出现水体富营养化，导致湿地生态环境发生明显改变，生态功能减弱甚至消失。同时，以湿地为栖息地和繁殖地的动植物也会受到严重影响，其食物链减少或异常，生物群落组成结构发生改变。此外，工业占地也会造成湿地面积减少。

城市湿地管理存在的主要问题

除了面对气候变化的自然干扰，以及工业化、城镇化等社会经济活动的人为扰动，城市管理者还需正视管理实践中存在的一些问题。

对城市湿地复合生态系统属性缺乏科学认知，导致重开发、轻保护现象屡见不鲜。

城市湿地是一个兼具自然生态功能、经济生产功能和社会服务功能的复合生态系统。城市湿地管理的首要前提，是要对其复合生态系统属性进行科学认知，并理解城市湿地各类功能的发挥有赖于各子系统的协调发展。

在一个健康的城市湿地系统中，自然生态功能子系统是整个城市湿地存在的基础和关键。经济生产功能和社会服务的有效发挥要以自然生态功能子系统的正常运转为前提。经济生产功能和社会服务功能的大小强弱，则由自然生态功能子系统的阈值来决定。超出了自然生态功能子系统的功能阈值，城市湿地的经济生产功能和社会服务功能，从短期来看可以获得较高产出，但从长期来看是不可持续的，且有悖于生态文明建设。因此，城市湿地系统实现可持续发展的必要条件是各功能子系统和谐共生，并且一项功能的实现不能以牺牲其他功能为代价。

纵观国内城市湿地的管理实践，不少城市管理者由于对城市湿地保护与开发之间关系的片面理解，在经济利益驱动下，置生态环境承载力于不顾，将城市湿地作为旅游、水产养殖等开发活动的对象，借生态旅游的名义搞掠夺式开发。

城市湿地管理法制建设有所进展，但难掩无法可依的尴尬局面。

我国湿地保护工作起步较晚，目前涉及湿地、水、土地、野生动植物等资源保护的法律达20多部，但还没有一部针对湿地生态系统的全国性立法。截至2012年，在无国家级湿地立法的情况下，黑龙江、甘肃、湖南等11个省份依据相关文件精神，针对湿地保护进行了地方立法。包头和武汉等也制定了专门性法规。我国早于2001年左右就已启动国家层面的湿地保护条例制订，但是《国家湿地保护条例（征求意见稿）》已几易其稿，目前尚无出台的时间表。

由于缺乏关于湿地的专项法律，造成了目前湿地资源管理权分散和部门分割的尴尬局面。这不仅容易造成城市湿地资源的过度利用和生境的破碎化，而且给湿地保护和管理工作增加了难度。

多头管理的机制安排，造成不同利益相关者之间竞争多于协作。

城市湿地具有诸多功能，这些功能的需求者也就是城市湿地的利益相关者。与其功能分类相对应，城市湿地利益相关者也可分为3类：自然生态主体、经济活动主体和社会活动主体。

自然生态主体，也即湿地自身。湿地自身的功能需求就是其生态需求。只有保障数量足够和质量达标的生态用水量，城市湿地才能实现其自然生态功能。湿地自身的功能需求有一定的阈值，过多或过少的供给都会妨害其功能的实现。林业、环保、水利等政府部门是自然生态主体在现实中的代言人。

经济活动主体，主要指各产业部门如农户、工业企业、旅游业等。经济活动主体对城市湿地的直接功能需求是经济生产功能，要以此获利。显然，经济活动主体的这一功能需求是没有上限的，总是希望将利益最大化。但是，城市湿地的经济生产功能要受限于其自然生态功能的大小，所以需要由相关部门来协调。发改委、农牧局等政府部门常常是经济活动主体的利益协调人。

社会活动主体，主要指市民，也包括非政府组织（NGO）、科研机构。社会活动主体对城市湿地的直接功能需求是社会服务功能，不以营利为目的，但这类服务功能的获得有时也需要通过营利性的经济活动主体来实现。

由于利益主体的多元性、利益诉求的差异性、各利益团体力量的不均衡等原因，决定了各利益相关者的关注点不同，在湿地保护和管理中承担的责任、义务和获得的收益不同，相应的态度也不同。利益相关者在湿地保护、开发和利用中扮演的角色不同，影响和被影响程度不同，利益竞争多于友好协作是常态。

加强城市湿地管理的对策建议

生态环境的保护和建设不是一个孤立的过程，而是一个与经济社会等各方面建设相统一、相融合的过程。当前，城市湿地管理应寻求系统性的综合解决方法，以促进湿地自然生态、经济生产和社会服务功能的平衡和协调，推进城市的生态文明建设。

一是夯实科学基础，加强科学认知，促进湿地决策科学化。

要实现城市湿地的综合和系统性管理，首先要加强基础科学研究，开展城市湿地资源清查，建立气候变化和湿地数据库，为构建气候变化对湿地的影响模型提供信息基础，明确计算城市湿地各类功能需求。其次要开展湿地生态保护和恢复的适用技术研究，提升湿地保护管理的科技水平。第三要推动建立一个湿地资源监测网，加强城市湿地监测能力建设，通过监测网络的运行，评价湿地在各种不同气候条件下的自然生态功能变化。通过这些措施，增进城市决策者对城市湿地复合生态系统属性的科学认知，鼓励基础科学研究向具有政策意义的适应性管理研究过渡，推进基础科学研究成果向公众普及和向决策者的政策化。

二是健全城市湿地保护法律体系，正确处理湿地保护与合理利用的关系。

加快国家有关湿地保护法律规章的建立，编制城市湿地设计规范等相关技术标准，并结合各地区实际，制定符合区域特色的地方性湿地保护法规。通过法律规章明确湿地规划、治理保护与开发利用的方向，使水资源利用、水产养殖、水生经济作物种植、候鸟及其栖息地保护、生态旅游和景观建设等各类功能的协调、发挥有法可依。理顺城市湿地保护与合理利用的关系，坚持在保护中发展，在发展中保护，促进湿地资源的有效保护和可持续发展。

三是明确城市湿地的主体管理机构，构建多部门共同参与的长效管理机制。

城市湿地管理的本质就是对湿地功能的不同需求者即利益相关者的平衡和协调，尽可能使有限的湿地容量持续发挥最大效用。如何平衡和协调不同利益相关者之间的关系，是城市湿地管理要解决的关键问题。

在诸多利益相关者中，政府部门作为湿地自然生态功能的代言人，在城市湿地管理中处于主导地位，最具影响力。具体实践中，湿地管理往往涉及林业、环保、发改委、旅游等多个政府部门。因此，要明确湿地管理的主体机构以及其他管理部门之间的权限与职责，规范其管理行为，监督其对湿地资源进行有效保护和管理。完善各级湿地保护管理机构的建设，健全湿地主管部门与相关部门的分工合作机制，使湿地保护管理工作能够深入基层，形成各部门共同参与的长效管理机制。

四是加强宣传教育工作，推动城市湿地管理的公众化。

公众是城市湿地各项功能最终的服务对象，是各种影响最终的承受者。因此，要在城市湿地管理过程中将公众引导进来，参与信息共享、目标与政策制定、项目实施、利益分配等决策。要使公众在湿地管理中的角色，从被教育、被告知发展为参与教育、参与信息传播、参与决策、参与项目实施。

建议积极开展气候变化宣教活动，满足公众对城市湿地保护与开发的信息需求。要针对公众旅游娱乐活动对城市湿地生态环境的影响来开展宣传教育。在湿地开发决策中，应加强公众参与，注意吸纳和引导公众意见。

作者冯相昭系环境保护部环境与经济政策研究中心副研究员，周景博系中国人民大学环境学院副教授