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围绕实现风景名胜区可持续发展  认识制约发展的不利因素 

撰写人：张宇明    2009年5月30日     

      进入20世纪90年代，围绕实现经济社会发展与资源的可持续利用、经济社会发展与实现人与自然和谐、国家总体发展战略与对能源总体利用战略等方面的平衡，可持续发展成为世界各国关注的热点，涵盖了经济、社会、生态这三项涉及当今人类生存发展的三大主题，其最终的目标是实现资源、环境、社会之间的协调发展。可持续发展成为当今世界发展的主题和各国追求的目标。党的十六届三中全会上，党中央首次明确、完整地提出发展要“坚持统筹兼顾”，“坚持以人为本、树立全面、协调、可持续发展观，促进经济社会和人的全面发展”的要求。这是党的新一代领导集体对科学发展观精神内涵、发展要义和实现科学发展的方法、本质要求的深化和发展理论的创新，蕴含着全面发展、协调发展、均衡发展、可持续发展和人的全面发展的科学发展理念。科学发展观是以推进社会主义经济、社会、政治、文化全面发展为内容，以推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明和生态文明为整体目标，以推进经济、社会、人与自然的协调发展为途径，立足于全面均衡发展，含概了我国当前改革与发展中所需要解决的一系列战略性、全局性的问题，体现党中央关于社会主义社会全面发展的战略构想。

      科学发展观的提出为我们在经济社会发展的实践中如何把握发展规律，运用科学发展的理论、方法，解决好实践中制约发展不利因素，破解发展中的难题，提供了科学指导，也为实现风景名胜区可持续发展明确了目标方向。 

      从我国风景名胜区1978年正式建立、1982年11月国务院公布第一批45处国家级风景名胜区至今31年的发展历程，在经济社会发展中发挥了巨大作用，取得成绩显著。但不可否认，20世纪90年代至今，出现诸如风景名胜区经营管理权分离、风景名胜区土地出让承包、风景名胜区内开发建设商业化、人工化、城市化等这样那样的问题，这些问题在一定程度上造成一些风景名胜区自然与文化资源遭到破坏，出现资源的退化和消失，影响风景名胜区的可持续发展。如何解决这些制约风景名胜区事业可持续发展的不利因素，在此，谈几点粗浅的见解。 

      一、认识风景名胜区资源的价值、性质。

      什么是风景名胜区？它的概念含义是什么？ 2006年9月19日国务院（474）号令颁布新的《风景名胜区条例》指出，风景名胜区“是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”依据这一定义，概括地说，我国风景名胜区是以具有科学和美学价值的自然景观为基础，自然与文化为一体，主要是满足人们对自然文化资源的精神需求的活动地域（区域）空间综合体。具体有以下几个方面内容：一是风景名胜区价值的基础主体，具有体现自然科学价值的、自然美学价值的自然景观。二是与自然有联系的文化或人文景观是融于自然之中并不强加其上的人为物体，即使缺乏人文景观，也可以成为人们游览观赏的风景游览区域。三是风景区的主要功能是满足人对大自然的精神文化、科研活动的需求，即人与自然的精神联系。四是资源较丰富集中，范围较大，涵盖面广，包括地上、地下、日、月、星、空的各种景观要素的有机空间综合体。根据《风景名胜区条例》规定，风景名胜区应当具有比较集中的自然景观、人文景观和环境优美的特点，并且风景名胜区是可供人游览或进行科学文化活动的区域。 -

      由此，风景名胜区的价值体现在自然的科学价值、自然的美学观赏价值和历史的人文文化价值。不同类别风景名胜区所反映的不同价值类别，体现出其不同的功能。这些功能反映体现在我们经济社会的发展中起发挥着积极推动作用。风景名胜区的功能主要通过其价值来体现。根据《风景名胜区条例》规定，风景名胜区应当具有观赏、文化或者科学价值。所谓的科学价值是指景物的某种现象功能，或者在自然科学、社会科学上的理论价值。所谓观赏价值，是指风景名胜区资源的艺术特征、教育性、复杂性和统一等，能够引起人们视觉听觉的感受，给人们带来美的享受。文化价值是指景观反映的地域、民族、历史、城乡风光、社会风尚以及科学成就等因素共同产生的综合效果。这些价值是设立风景名胜区并加以保护、利用和管理的原因。也是风景名胜区资源属性和稀性之所在，这也决定了风景名胜区内的资源具有社会的公益性性质。因此，它是一项社会公益性事业。这就要求我们在风景名胜区事业的发展上，要立足于这一性质，围绕对资源的永续利用，着眼长远发展，科学发展，统筹协调好保护与开发利用的关系，解决好经济发展与资源保护的矛盾，最终实现风景名胜区的可持续发展。 -

      二、认识风景名胜区管理中问题，处理好保护与利用的关系。

      风景名胜区资源是极其珍贵、不可再生的自然、人文资源，是大自然和历史馈赠给我们的宝贵财富，是中华民族自然瑰宝和民族精神的象征，风景名胜区具有自然的、文化的、艺术的综合性资源，所体现出的遗产性、环境的自然生态性、科研性和审美的观赏性，从某种意义上讲，是世界上没有其它物质可与之相比拟。我国划区域建立风景名胜区，就是要把风景名胜区的这一特殊资源保护起来，完好地交给子孙后代，这就要求始终将风景名胜区资源的保护管理放在首位，强化科学管理，遵循严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的方针，坚持走风景名胜区的可持续发展之路。 

      自1978年我国风景名胜区事业发展至今，特别是随着我国改革开放的不断深入，风景名胜区事业在我国经济社会的发展中地位也愈来愈重要。风景名胜区的旅游产业发展，成为地方经济发展的主要组成部分，与整个经济社会的发展，联系愈来愈密切。为地方经济发展带来巨大效益、提高了当地知名度、拉动了地方第三产业、满足了人们日益增长的精神需求和在弘扬民族文化等方面发挥了巨大的作用，对经济社会的全面发展，起到了促进作用。但是，伴随着对风景名胜区资源的开发，在拉动地方经济发展的同时，由于经济利益驱使，出现风景名胜区资源因过渡开发而引起的资源环境破坏或消退；出现因风景名胜经营权与管理权分离而造成风景名胜区管理机构职能不到位和职能缺失等问题，这影响和制约到风景名胜区事业的健康发展。造成这些问题的原因，分析起来主要有以下几个方面原因。 

      一是对风景名胜区发展中自然资源环境重要性作用，认识不到位，实践中不能处理和协调好经济发展与环境保护的关系。 自古以来，在我国民族历史文化中就蕴含了浓厚的生态文化意识，如古人乃至现在我国的一些少数民族文化中，至今保留着对动物的崇拜，并把野生动物视为图腾的象征，加以保护，形成了对动物的民族性的生态保护意识，这就是典型的民族生态文化意识，它体现了我国传统文化哲学思想对自然的认识态度。这正是古人在与自然界争取生存权中所遵循的“天人合一”的理念，体现出人与自然和谐相处的环境保护意识。几千年来，它孕育和保护了如泰山、黄山等一批有中国特色的山水景观。但是，今天这么优秀的传统文化观念，在保护和开发利用资源中都没有得到充分认识和继承，出现人与自然争资源，用“改造自然”来促经济社会发展，出现了资源的破坏。出现问题的根本就是在思想根源上对加强风景名胜管理上的认识不到位。主要表现在：对风景名胜区资源的保护与实现地方经济可持续发展的重要性认识不到位，没有认识到风景名胜区事来是一项主要的自然与文化资源的保护事业，忽视了风景名胜区的特殊性，将风景名胜区看成了换取高额经济利益的特殊商品资源，当成“摇钱树”“印钞机”，而大兴土木，不能协调和平衡资源保护与开发利用的关系，出现了如：泰山为修索道而破坏了19000平方米的观月峰、黄山山顶兴建多家星级宾馆和在核心区内筑起水南，以及如九寨沟、嵩山少林寺景区因修建楼堂馆所，造成景区内城市化、商业街道化等破坏景观资源的现象发生。最终，这些地方虽被警告和整改，但代价沉重，不但造成重大的经济损失，而且对资源的破坏也一时难以恢复。 

      二是由于部门的利益矛盾化，出现对如何实现风景名胜区资源保护和旅游开发“双赢”认识上的错位。风景名胜区遗产性资源保护和旅游的开发利用，本身就是一对矛盾体，而且从风景名胜所处的行政体系中所反映出管理目标上也存在着认识上的矛盾。从行政体系上看：一个是涉及主管风景名胜区的建设部门和相关林业、文物多个部门，一个是主导旅游产业发展的旅游行政部门，由此在管理目标和经济产出关系上的认识上形成了两种不同的观点认识。从管理的目标上，一个以保持原始性面貌为最高境界，一个则以追求感官的刺激，可以花样百出。从经济产出美学上认识上看，分为“保守”和“开拓”派，前者注重资金的投入，用以改善必要的设施条件，但并不单纯强调经济的产生关系，而则注重保护管理好环境资源的前提下，实现经济收益，即实现保护和利用的“双赢”。而后者则是经济利益的最大化，单纯强调有投入就要有产出，认为只要经济发展，风景名胜区内什么都可以建，并倡导风景名胜区市场化运行，实行“两权”分离。这两种相反的认识，应该说前者利于风景名胜区的可持续发展，应大力提倡。但是就风景名胜区资源的保护和开发利用，由于分属两个系统阵营，近年来一直作为一对冤家，站在各自的立场上讨论争吵不息，始终没有找到一个一致答案。因此，在一定程度上后者所造成的影响给一些风景名胜区的可持续发展带来了副面影响。

      三是对风景名胜区管理体制的法定定位认识不清，影响到风景名胜区的管理。 对风景名胜区的定位，普遍从思想将其定位于是一个旅游经营企业。比如旅游主管部门在对风景名胜区从事旅游活动的资格年检上，将其视为一个准企业。没有从法规赋予风景名胜区管理机构是行使资源保护和管理职能的主体上去定位。只看风景名胜区的经济作用，不考虑风景名胜区的环境和社会价值。由此，在一些地方风景名胜区的发展上，出现随意引导，或放弃风景名胜区保护、管理职能，将风景名胜区的“经营权、管理权”分离，或进行整体转让，弱化了风景名胜区的管理职能。

      根据《风景名胜区条例》规定，风景名胜区管理机构是履行对风景名胜区的管理职责，包括保护、利用和统一管理三个方面，属法律、法规授权，是具有管理公共事务职能的组织，具有公共管理的职能。对于景区门票发售，《风景名胜区条例》也规定由风景名胜区管理机构负责发售。因此，不能将风景名胜区定义为一个企业。虽然风景名胜区负责景区门票的出售，但并不能视为一般意义上的企业经营行为。因为风景名胜区的资源是社会公益性资源，风景名胜区管理机构出售门票是由门票属行政事业性收费的性质决定，对进入景区的游客取一定的费用是用于保护景区内的资源，维护景区的设施。因此，门票所具有行政事业收费性质决定了国家对风景名胜区门票的专营权，其实质是不允许将门票经营权转让给企业，因为，这是风景名胜区实行资源有效保护和管理的重要经济来源和保障，为风景名胜区可持续发展奠定了基础。其次，企业代表的私有性及从事经济行为的组织性决定了其不能行使门票的专营权。因为门票专营权转让于企业或公司，作为其经营收益，或将门票作为股份上市，实际上是风景名胜区资源采用了市场运作和资源的上市。企业或公司追求利益最大化，开发利用永远是第一位的。因此，这必使风景名胜区资源得不到有效的保护。 

      对于这些制约风景名胜区可持续发展的不利因素，只有我们以科学发展的态度，从着眼长远发展上正确认识了它，才能在风景名胜区事业实践中不断解决，从而推动风景名胜区事业的全面、协调、可持续发展。